Le référé-suspension devant le Conseil d’État (2022–2026)

Le juge des référés du Conseil d’État connaît des demandes de suspension dirigées contre les actes dont le Conseil d’État est juge en premier et dernier ressort : décrets, actes réglementaires des ministres, décisions des autorités nationales et des ordres professionnels, concours nationaux. Ce rapport étudie les ordonnances rendues de janvier 2022 à octobre 2026 sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, à partir d’un échantillon systématique de 114 ordonnances et de la lecture de toutes les ordonnances qui accordent une suspension.

• La suspension reste exceptionnelle. Elle est accordée dans 9 des 114 ordonnances de l’échantillon (8 %).
• L’urgence arrête la demande avant le doute sérieux. Le juge rejette sur la seule absence d’urgence, sans examiner les moyens, dans 53 ordonnances (46 %), et sur la seule absence de doute sérieux, sans se prononcer sur l’urgence, dans 31 (27 %). Aucune ordonnance n’écarte les deux conditions à la fois.
• Deux ordonnances sur trois sont rendues sans audience (74 sur 114) ; toutes les suspensions sont prononcées après audience.
• La suspension vise d’abord des décisions individuelles. Elle frappe 7 des 36 décisions individuelles de l’échantillon, contre 2 des 45 actes réglementaires ; contre un arrêté ministériel, la demande échoue trois fois sur quatre faute d’urgence.
• Les suspensions connues se concentrent sur quelques contentieux : radiations et sanctions ordinales des professions de santé, concours de la magistrature, dissolutions, chasses traditionnelles, sanctions des autorités de régulation.

La réforme de 2000. La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives, entrée en vigueur le 1er janvier 2001 avec la partie législative du code de justice administrative, a substitué au sursis à exécution le référé-suspension. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, quand une décision administrative, « même de rejet », fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés peut en suspendre l’exécution, ou certains de ses effets, à deux conditions cumulatives : que « l’urgence le justifie » et qu’il soit fait état d’un moyen propre à créer, « en l’état de l’instruction », un doute sérieux quant à la légalité de la décision. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête au fond, laquelle doit l’être « dans les meilleurs délais ». Le juge des référés statue par des mesures provisoires, n’est pas saisi du principal (art. L. 511-1) et peut, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures ordonnées ou y mettre fin (art. L. 521-4).

Le juge et la procédure. Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d’État, sont juges des référés le président de la section du contentieux et les conseillers d’État qu’il désigne ; une formation de trois juges des référés peut être réunie lorsque la nature de l’affaire le justifie (art. L. 511-2, dans sa rédaction en vigueur depuis le 28 mai 2026). Le Conseil d’État connaît ainsi en référé des actes dont il est juge en premier et dernier ressort : ordonnances et décrets, actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale, décisions des autorités de contrôle ou de régulation énumérées (art. R. 311-1, en vigueur depuis le 8 novembre 2025). La demande doit, à peine d’irrecevabilité, être présentée par requête distincte de la requête au fond et accompagnée d’une copie de celle-ci ; elle doit justifier de l’urgence (art. R. 522-1). Le juge statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale, après audience publique, sans conclusions du rapporteur public sauf renvoi à une formation collégiale (art. L. 522-1). Il peut toutefois rejeter la demande par une ordonnance motivée, sans contradictoire ni audience, lorsqu’elle ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste qu’elle ne relève pas de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou mal fondée (art. L. 522-3). Les deux procédures sont distinctes : le juge qui a engagé l’instruction contradictoire en communiquant la demande doit la poursuivre et tenir l’audience (CE, sect., 26 févr. 2003, Société Les Belles Demeures du Cap Ferrat, n° 249264). Les ordonnances rendues sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 522-3 le sont en dernier ressort (art. L. 523-1). Enfin, lorsque la suspension est refusée faute de moyen propre à créer un doute sérieux, le requérant doit confirmer le maintien de sa requête au fond dans le mois, faute de quoi il est réputé s’être désisté (art. R. 612-5-2, applicable aux requêtes enregistrées depuis le 1er octobre 2018).

Les jalons jurisprudentiels.

• Notion d’urgence : la condition est remplie lorsque la décision contestée « préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate » à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre, même si ses effets ne sont que financiers ; le juge l’apprécie concrètement, au vu des justifications fournies. Saisi d’un arrêté ministériel d’extension d’un accord professionnel, le juge des référés du Conseil d’État rejette la demande : l’échéance annuelle de collecte de cotisations limitées à 0,9 % de la masse salariale ne caractérise pas l’urgence, faute de justifications particulières (CE, sect., 19 janv. 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815).
• Appréciation objective et globale : l’urgence s’apprécie « objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce » ; le juge doit répondre à l’argumentation de l’administration sur les conséquences immédiates d’une suspension. Faute d’autre solution de stockage des déchets à court terme dans le département, l’urgence, appréciée « objectivement et globalement », ne justifie pas de suspendre l’autorisation d’une décharge (CE, sect., 28 févr. 2001, Préfet des Alpes-Maritimes et Société Sud-Est Assainissement, n°s 229562, 229563 et 229721).
• Présomptions d’urgence : l’urgence est « en principe constatée » en cas de refus de renouvellement ou de retrait d’un titre de séjour, alors que, dans les autres cas, le requérant doit justifier de circonstances particulières (CE, sect., 14 mars 2001, Ministre de l’intérieur c/ Mme Ameur, n° 229773). Devant le juge des référés du Conseil d’État, l’atteinte portée à la liberté d’association par un décret de dissolution est, en principe, constitutive d’une situation d’urgence, que l’invocation de l’ordre public par le ministre, faute d’éléments suffisants, ne renverse pas (CE, réf., formation collégiale, 11 août 2023, Les Soulèvements de la Terre et autres, n° 476385).
• Doute sérieux : un seul moyen propre à créer un doute « en l’état de l’instruction » suffit ; le juge qui suspend désigne le moyen qu’il retient, « à l’exclusion des autres moyens présentés » (Belles Demeures du Cap Ferrat, préc.), et peut suspendre « sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens » : pour le décret de dissolution des Soulèvements de la Terre, crée un tel doute le moyen tiré de ce que les actions reprochées au collectif ne peuvent être qualifiées de provocation à des agissements violents, notamment au regard des articles 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’homme ; le décret est suspendu jusqu’au jugement au fond (CE, réf., 11 août 2023, préc.).
• Décisions de rejet et injonction de réexamen : dès avant l’entrée en vigueur de la réforme, la Section du contentieux avait admis le sursis à l’exécution d’une décision de rejet ; le juge doit alors indiquer avec précision le moyen retenu et les obligations qui en découlent pour l’administration, réexaminer la demande dans un délai déterminé ou prendre toute mesure conservatoire utile (CE, sect., 20 déc. 2000, n° 206745, dite Ouatah). L’article L. 521-1 a consacré cette solution par les mots « même de rejet ».
• Caractère provisoire : la suspension ne vaut que jusqu’au jugement de la requête au fond (art. L. 521-1, dernière phrase) ; le juge peut en fixer le terme au jugement des recours pour excès de pouvoir, en annonçant un examen au fond « dans un délai rapproché » (CE, réf., 11 août 2023, préc.).

La population étudiée est celle des ordonnances du juge des référés du Conseil d’État rendues sur une demande de suspension fondée sur l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de janvier 2022 à octobre 2026. Deux lectures ont été menées :

• un échantillon systématique : les deux premières ordonnances rendues à compter du 15 de chaque mois, soit 114 ordonnances, sans sélection selon leur issue ; il fonde les proportions du rapport ;
• la lecture des succès : toutes les ordonnances qui accordent, en tout ou en partie, la suspension demandée, soit 54 ordonnances ; elles fondent la description de ce que le juge suspend.

Pour chaque ordonnance ont été relevés l’acte en cause, le requérant, la tenue d’une audience, l’issue lue dans le dispositif, et le sort de chacune des deux conditions de l’article L. 521-1.

Dans l’échantillon, l’issue de la demande se répartit ainsi :

Le juge ne se prononce jamais sur les deux conditions pour les écarter l’une et l’autre : il retient le motif qui suffit à rejeter. L’urgence est ce motif dans près d’une ordonnance sur deux. Elle s’apprécie objectivement et globalement ; l’ordonnance relève le plus souvent que le requérant ne justifie pas d’une atteinte suffisamment grave et immédiate à sa situation ou aux intérêts qu’il défend ; la mise en balance avec l’intérêt public qui s’attache à l’exécution de l’acte n’est explicite que dans quelques ordonnances.

L’incompétence du juge des référés du Conseil d’État, saisi d’un acte qui relève en premier ressort d’un tribunal administratif ou d’une autre juridiction, fonde 13 rejets ; l’irrecevabilité, 4. Aucune ordonnance de l’échantillon n’applique une présomption d’urgence.

L’article L. 522-3 du code de justice administrative permet de rejeter sans instruction ni audience la demande qui ne présente pas un caractère d’urgence ou qui est manifestement irrecevable ou mal fondée. Dans l’échantillon, 74 ordonnances sur 114 sont rendues sans audience.

Toutes les suspensions sont prononcées après une audience publique : c’est le cas des 54 ordonnances de suspension lues. Le rejet sans audience est donc, en pratique, l’issue de la demande que le juge estime vouée à l’échec dès sa lecture.

Selon l’acte. Dans l’échantillon, la suspension est accordée contre 7 des 36 décisions individuelles et contre 2 des 45 actes réglementaires (décrets, arrêtés ministériels, autres actes réglementaires). Les demandes dirigées contre un arrêté ministériel échouent sur l’urgence dans 18 cas sur 24 ; celles qui visent une décision d’une autorité indépendante (12) n’aboutissent pas dans l’échantillon.

Les 54 suspensions lues se répartissent entre 37 suspensions totales et 17 suspensions partielles. Elles portent sur 20 décisions individuelles, 12 décrets, 9 refus, 6 arrêtés ministériels et 6 décisions d’autorités indépendantes, et se regroupent ainsi :

Les moyens retenus. Le doute sérieux naît le plus souvent d’un vice de procédure qui prive l’intéressé d’une garantie (radiation du tableau sans invitation à présenter des explications orales, griefs nouveaux sans possibilité de produire), de la disproportion d’une sanction, d’une erreur de droit dans l’application d’un statut, ou de la méconnaissance du droit de l’Union (directives « oiseaux » et « habitats », directive sur le contrôle technique, règlement sur l’information des consommateurs).

Les requérants. Les particuliers forment la moitié de l’échantillon (59 ordonnances) mais n’y obtiennent que 3 suspensions ; les entreprises, 16 ordonnances et 4 suspensions.

Les quatorze ordonnances qui suivent montrent comment le juge des référés apprécie chaque condition, et ce que produit la suspension.

L’urgence, appréciée au regard de l’intérêt public. Saisi par une association de protection des animaux de l’arrêté triennal classant les espèces susceptibles d’occasionner des dégâts, le juge des référés rejette la demande : la seule circonstance que la destruction d’un spécimen « présente un caractère irréversible » est « insusceptible, par elle-même, de justifier l’intervention du juge des référés », qui apprécie l’urgence espèce par espèce (20 nov. 2023, n° 489082). Contre le décret relatif aux dénominations des denrées à base de protéines végétales, l’administration « n’établit pas d’urgence s’attachant à un intérêt public imposant l’exécution de la mesure », le décret étant pris près de quatre ans après la loi ; le décret est suspendu (10 avr. 2024, n° 492844). Lorsque le ministre n’invoque aucun motif faisant obstacle à la suspension, la condition d’urgence « doit être regardée comme remplie » : le juge suspend ainsi les arrêtés fixant les quotas de capture d’alouettes des champs aux pantes et aux matoles en 2022 (21 oct. 2022, n° 468151), puis l’arrêté fixant le quota de capture aux pantes en 2025 (24 sept. 2025, n° 507799).

Une urgence en principe constituée. L’atteinte portée à la liberté d’association par un décret de dissolution « est, en principe, constitutive d’une situation d’urgence » : le juge des référés, réuni en formation collégiale, suspend la dissolution du Collectif Palestine Vaincra (29 avr. 2022, n° 462982) ; il suspend aussi celle du groupement rennais « Défense collective » (10 juill. 2024, n° 494846).

Le doute sérieux : la procédure, puis le fond. La radiation du tableau de l’ordre d’une société d’imagerie médicale, prononcée sans invitation préalable à présenter des explications orales, est suspendue, ce vice ayant pu priver la société d’une garantie (18 juin 2024, n° 494725). L’avis non conforme du Conseil supérieur de la magistrature sur la nomination d’une magistrate sortant de congé parental est suspendu : l’application erronée de l’article 72-3 de l’ordonnance statutaire et l’appréciation erronée d’une fraude à la loi créent un doute sérieux, et aucun motif ne peut lui être substitué « sans priver la requérante de la garantie que constitue l’examen de sa demande » par le Conseil supérieur de la magistrature ; le garde des sceaux doit réexaminer sa demande (21 déc. 2023, n° 489598).

La suspension partielle. Saisi des décrets sur l’instruction en famille, le juge ne suspend que le délai de huit jours ouvert pour former le recours administratif préalable obligatoire, au regard du droit à un recours effectif (16 mai 2022, n° 463123). Contre la réforme de l’ostéopathie animale, il reconnaît l’urgence mais écarte le doute sérieux sur l’essentiel des moyens ; seules les dispositions relatives à la transmission de données personnelles sont suspendues (27 oct. 2026, n° 520279).

Les concours de la magistrature. En 2026, le juge des référés suspend le refus d’admettre à concourir un candidat dont l’année de stage n’avait pas été comptée, le garde des sceaux n’invoquant aucun intérêt public contraire, alors que seuls dix-huit des quatre-vingt-quatre postes du deuxième concours avaient été pourvus (8 janv. 2026, n° 510614), et le refus d’inscrire sur la liste des admis une candidate ayant réussi les épreuves (22 juin 2026, n° 516080).

Après la suspension. Tant que la suspension produit effet, l’administration « ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié au vice » retenu par le juge des référés ; un report de dix-huit mois de l’entrée en vigueur de l’arrêté remédie, en l’état de l’instruction, au défaut de sécurité juridique qui avait justifié la première suspension (16 févr. 2026, n° 511473). Enfin, la question prioritaire de constitutionnalité soulevée devant lui n’empêche pas le juge du référé-suspension de rejeter la demande pour défaut d’urgence (16 oct. 2024, n° 498048).

Lire une suspension. La suspension est provisoire : elle vaut jusqu’au jugement de la requête au fond, et le juge qui suspend ne désigne que le moyen qu’il retient.

Vingt-cinq ans après la loi du 30 juin 2000, le bilan dressé par la doctrine et par la juridiction elle-même est favorable. Olivier Le Bot tient pour « unanimement admis que cette réforme a été un succès », relève des délais de l’ordre de « trois semaines en référé-suspension » et note qu’aucune modification du régime n’est envisagée (allocution, TA de Marseille, 2024). Jean-Marc Sauvé décrivait, au terme de quinze années, l’affirmation d’une culture de l’urgence au sein de la juridiction administrative (5es États généraux du droit administratif, 2015). Assem Sayede Hussein, dressant un bilan à douze ans, souligne la continuité avec le sursis à exécution et les points encore perfectibles (thèse, Paris 1, 2013). Devant le Conseil d’État statuant en premier ressort, le volume demeure modeste et variable : selon le rapport public des juridictions administratives, 186 décisions de référé-suspension ont été rendues en premier ressort en 2022, 114 en 2023, 148 en 2024 et 240 en 2025 (rapport public 2026, activité 2025, p. 46).

L’urgence est le premier filtre, et un filtre pondéré. Jean-Marc Sauvé la décrit comme « une double mise en balance, subjective et objective, des circonstances de l’espèce », assortie de « présomptions d’urgence réfragables » (préc.). Cette mise en balance peut jouer contre le requérant lorsque l’administration invoque ses propres contraintes : commentant un refus de suspension fondé sur l’imminence de mesures annoncées par voie de circulaire, Christophe Testard rappelle que le juge du référé-suspension est « juge de l’urgence et juge en urgence » et observe que l’urgence des requérants, des demandeurs d’asile incarcérés, « n’est visiblement pas celle de l’administration, ni du juge » (JCP G 2020, n° 7-8, p. 347). À l’inverse, devant les décisions de l’Agence française de lutte contre le dopage, dont le Conseil d’État connaît en premier ressort, Marc Peltier relève, pour s’en inquiéter, une urgence admise rapidement au profit d’un sportif professionnel en début de carrière : ce raisonnement « ouvre de réelles perspectives de développement du référé suspension » en matière de dopage (Cah. dr. sport 2016, n° 43, p. 137).

Le doute sérieux, second filtre, fait du juge des référés un juge de l’apparence dont la décision tend pourtant à préfigurer le fond. Le Conseil d’État présente lui-même ce juge comme « juge de l’évidence ou de la vraisemblance » (dossier thématique « Le juge des référés », déc. 2015), et Jean-Marc Sauvé ajoute qu’il « procède à un réglage fin » (préc.). Caroline Lantero rappelle que « le critère du “doute sérieux” est moins exigeant que celui de la légalité », mais qu’une décision suspendue a « de bonnes chances statistiques d’être annulée » ; elle reprend la formule de Daniel Labetoulle, pour qui le juge de la suspension est « comme un détachement précurseur du juge de l’annulation », et s’interroge sur la concurrence que le juge des référés fait au juge du fond. Elle relève aussi que le désistement d’office prévu à l’article R. 612-5-2 laisse subsister des décisions faute de doute sérieux, « non pas parce qu’elles sont légales » (RFDA 2021, p. 639).

Le tri sans audience divise davantage. Julien Piasecki y voit « un aspect fondamental des procédures de référé », relevant d’une logique de bonne administration de la justice, et jugeait en 2008 l’article 6, § 1, de la Convention inapplicable aux référés (thèse, Toulon, 2008). Cette dernière analyse est à relire depuis que la Cour européenne des droits de l’homme a admis que l’article 6 s’applique à une procédure provisoire lorsque la mesure est déterminante pour un droit de caractère civil, certaines garanties pouvant alors être aménagées selon la nature et le but de la procédure (CEDH, GC, 15 oct. 2009, Micallef c. Malte, n° 17056/06, §§ 84-86). Olivier Le Bot, à propos du référé-liberté, constate que « le tri est peu apprécié des justiciables et de leurs avocats », tout en en relativisant la portée, l’ordonnance de rejet devant être motivée (thèse, Aix-Marseille, 2006). Une recherche collective récente sur la justice sans audience distingue : si, dans les référés d’urgence, l’audience devient un droit pour le demandeur dès que la requête a été communiquée, elle « n’est donc pas la règle en matière de référés » pris dans leur ensemble (A. Bergeaud-Wetterwald et A. Danet (dir.), Justice sans audience, IERDJ, 2025).

Contre les actes réglementaires nationaux, enfin, le juge des référés du Conseil d’État se fait juge de l’action normative. Bernard Stirn souligne qu’en référé-suspension « il suspend un acte réglementaire qui empiète sur le domaine de la loi » et que sa décision « revêt une dimension constitutionnelle », peut-être plus immédiatement perceptible, ajoute-t-il, que celle des arrêts rendus au fond (colloque, Paris II, 2019). La crise sanitaire en a fourni l’illustration : Serge Slama montre comment quatre suspensions prononcées sur le fondement de l’article L. 521-1, entre janvier et avril 2021, puis une annulation au fond ont fait échec, en matière de rapprochement familial, à la fermeture quasi totale des frontières, dans un bilan d’ensemble pourtant « fait essentiellement de rejets » (AJDA 2021, p. 1930). Danièle Lochak reproche au juge des référés, saisi pour l’essentiel en référé-liberté pendant le premier confinement, d’avoir pris les assurances de l’administration « pour argent comptant » (Délibérée 2020, n° 11) ; Caroline Lantero, relevant que le « décret des 80 km/h » n’a retenu l’attention qu’au stade du référé-suspension, se demande si tout ne sera pas bientôt jugé, voire « administré par ordonnance » (préc.).

• L’urgence, filtre principal. Le constat doctrinal d’un juge « de l’urgence et en urgence » se vérifie en nombre : près de la moitié des demandes échouent sur l’urgence sans que les moyens soient examinés, et le juge ne s’attarde jamais sur les deux conditions pour les écarter.
• Le tri sans audience. Deux ordonnances sur trois sont rendues sans audience, et aucune suspension ne l’est. Le débat sur la place de l’audience dans les référés porte donc, devant le Conseil d’État, sur la grande majorité des demandes.
• Juge de l’action normative ou juge de la décision individuelle. La suspension frappe plus souvent la décision individuelle que l’acte réglementaire. Les suspensions de décrets et d’arrêtés existent, et retiennent l’attention ; elles sont rares au regard des demandes.

• Caroline Lantero, « Présentation et quelques réflexions sur les concurrences et complémentarités du juge des référés et du juge du fond », Revue française de droit administratif, 2021, n° 4, p. 639-648 — HAL
• Jean-Marc Sauvé, « Bilan de quinze années d’urgence devant le juge administratif », discours d’ouverture des 5es États généraux du droit administratif (« L’urgence devant le juge administratif »), Conseil d’État et Conseil national des barreaux, Paris, 26 juin 2015 — Conseil d’État
• Bernard Stirn, « Le Conseil d’État, juge des référés administratifs et la Constitution », colloque « Justice administrative et Constitution de 1958 », Université Paris II, 10 janv. 2019 — Conseil d’État
• Serge Slama, « Quatre suspensions et une annulation. La protection par le Conseil d’État du droit au rapprochement familial en temps de crise épidémique », AJDA, 2021, p. 1930 — HAL
• Julien Piasecki, L’office du juge administratif des référés : entre mutations et continuité jurisprudentielle, thèse, Université du Sud Toulon-Var, 2008 — HAL