Le filtre des QPC au Conseil d’État (2022–2026)

Lorsqu’une question prioritaire de constitutionnalité est posée devant lui, ou lui est transmise par un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel, le Conseil d’État décide s’il la renvoie au Conseil constitutionnel. Ce rapport étudie, décision par décision, les 328 décisions rendues sur ce point de janvier 2022 à octobre 2026, toutes lues, puis suit devant le Conseil constitutionnel les questions qui lui ont été renvoyées.

• Une question sur trois est renvoyée. Le Conseil d’État renvoie la question dans 107 de ces décisions (dont 12 renvois partiels), refuse de la renvoyer dans 216 et prononce un non-lieu dans 5.
• Le refus se motive presque toujours par le défaut de sérieux. Dans 84 % des refus, la question est jugée dépourvue de caractère sérieux ; dans 57 %, la décision se borne à constater qu’elle n’est ni nouvelle ni sérieuse.
• Le renvoi repose sur le sérieux, rarement sur la nouveauté. La nouveauté de la question fonde 15 renvois sur 107, dont 7 à elle seule.
• Une question renvoyée sur trois aboutit à une censure. Sur les 104 questions renvoyées déjà jugées, le Conseil constitutionnel prononce une non-conformité totale ou partielle dans 36 cas (35 %) et une conformité sous réserve dans 10.
• Le droit de se taire a renouvelé le contentieux. De 2024 à 2026, le Conseil d’État renvoie 13 questions relatives à l’information sur le droit de se taire dans les procédures disciplinaires et de sanction administrative ; 8 conduisent à une non-conformité.

Le fondement constitutionnel. Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, « qui se prononce dans un délai déterminé » (Constitution, art. 61-1, issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et mis en œuvre par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009). La disposition déclarée inconstitutionnelle sur ce fondement est abrogée à compter de la publication de la décision ou d’une date ultérieure qu’elle fixe, et les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles (art. 62). Le Conseil constitutionnel lit dans ce dispositif un partage des rôles : le constituant a confié au Conseil d’État et à la Cour de cassation la compétence pour juger si le Conseil constitutionnel doit être saisi, et réservé à ce dernier celle de statuer sur la question et, le cas échéant, de déclarer la disposition contraire à la Constitution (Cons. const., 3 déc. 2009, n° 2009-595 DC, cons. 3).

Le régime organique. L’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 organise un double filtre, en vigueur depuis le 1er mars 2010.

• Devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, le moyen est présenté, à peine d’irrecevabilité, dans un écrit distinct et motivé et ne peut être relevé d’office (art. 23-1). La juridiction transmet la question au Conseil d’État si la disposition est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites, si elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et si la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux ; le refus de transmettre ne peut être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision qui règle tout ou partie du litige (art. 23-2). Lorsque la question est transmise, la juridiction sursoit à statuer, sauf privation de liberté, délai déterminé ou urgence (art. 23-3) ; l’article 23-6, propre à la Cour de cassation, est hors de l’objet du présent rapport.
• Devant le Conseil d’État, saisi par transmission, celui-ci se prononce dans un délai de trois mois et renvoie la question dès lors que les deux premières conditions sont remplies et que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux (art. 23-4). La question peut aussi être soulevée directement devant lui, y compris pour la première fois en cassation, par un mémoire distinct et motivé ; il se prononce par priorité sur le renvoi lorsqu’il est saisi à la fois de moyens d’inconstitutionnalité et d’inconventionnalité, dans les trois mois de la présentation du moyen, et sursoit à statuer jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel, sauf urgence (art. 23-5). La décision de saisir est motivée ; le Conseil constitutionnel reçoit copie des décisions de refus ; à défaut de décision dans le délai, la question lui est transmise (art. 23-7).

La procédure propre au Conseil d’État. Le code de justice administrative renvoie à ces règles (art. LO 771-1 et LO 771-2) et les complète. Le mémoire distinct porte la mention « question prioritaire de constitutionnalité » (art. R. 771-13) ; l’irrecevabilité tirée de l’absence de mémoire distinct et motivé peut être opposée sans application des articles R. 611-7 et R. 612-1 (art. R. 771-14) ; il est communiqué aux autres parties, au ministre et au Premier ministre, sauf lorsqu’il apparaît « de façon certaine » que les conditions du renvoi ne sont pas remplies (art. R. 771-15). Le refus de transmission opposé par le juge du fond se conteste, dans le délai de recours, par un mémoire distinct accompagné de la décision de refus (art. R. 771-16). Saisi à l’appui d’un pourvoi, le Conseil d’État statue sur le renvoi sans être tenu de se prononcer d’abord sur l’admission (art. R. 771-17). Il n’est pas tenu de renvoyer une question qui met en cause, par les mêmes motifs, une disposition dont le Conseil constitutionnel est déjà saisi, et diffère alors sa décision (art. R. 771-18) : il juge ainsi, dans les circonstances de l’espèce, qu’il n’y a pas lieu de statuer sur une question dont les griefs soit n’ont pas de portée distincte de ceux d’une question qu’il a déjà renvoyée, soit ne peuvent être invoqués en eux-mêmes en QPC, comme l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi (CE, 1re-4e ch. réunies, 14 oct. 2026, n° 517850). Lorsque la question lui est transmise par une juridiction administrative, les parties, le ministre compétent et le Premier ministre disposent d’un mois pour produire des observations (art. R. 771-20).

Les jalons de jurisprudence.

• La triple condition : dès ses premières décisions, le Conseil d’État ramène l’article 23-5 à une triple condition (disposition applicable au litige ; absence de déclaration préalable de conformité, sauf changement des circonstances ; question nouvelle ou sérieuse), formule constamment reprise depuis (CE, 14 mai 2010, Rujovic, n° 312305).
• Disposition applicable au litige : la loi autorisant la ratification d’un traité n’est pas applicable au litige et est, par nature, insusceptible de porter atteinte aux droits et libertés (même décision). À l’appui d’un recours contre le refus d’abroger un décret, le Conseil d’État tient pour applicable la disposition qui soulève une question « non dénuée de rapport avec les termes du litige » (CE, 2 févr. 2012, Mme Marine A., n° 355137). En cassation, en revanche, ne sont pas applicables au litige les dispositions qui n’ont été ni invoquées devant les juges du fond, ni appliquées par eux, ni susceptibles de l’être d’office (CE, 6 juin 2018, Soderev Tour, n° 411510).
• Déclaration préalable de conformité : une disposition déclarée conforme dans les motifs et le dispositif d’une décision n’est pas renvoyée, alors même que le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur la norme constitutionnelle désormais invoquée (CE, 19 mai 2010, Commune de Buc, n° 330310).
• Changement des circonstances : il justifie le réexamen lorsque sont intervenus des changements dans les normes de constitutionnalité applicables ou dans les circonstances, de droit ou de fait, qui affectent la portée de la disposition (Cons. const., n° 2009-595 DC, cons. 13). Le Conseil d’État renvoie ainsi la règle de publicité des présentations des candidats à l’élection présidentielle, déclarée conforme en 1976, en raison des « changements ayant affecté la vie politique et l’organisation institutionnelle du pays » (CE, 2 févr. 2012, n° 355137).
• Question nouvelle : le législateur organique a entendu que le Conseil constitutionnel soit saisi de l’interprétation de « toute disposition constitutionnelle dont il n’a pas encore eu l’occasion de faire application » ; une question n’est pas nouvelle au seul motif que la disposition contestée n’a jamais été examinée (Cons. const., n° 2009-595 DC, cons. 21). Le Conseil d’État tient pour nouvelle la question tirée du dernier alinéa de l’article 4 de la Constitution, issu de la révision de 2008 (CE, 2 févr. 2012, n° 355137), ou de l’article 8 de la Charte de l’environnement, « dont le Conseil constitutionnel n’a pas fait application à ce jour » (CE, 6e-5e ch. réunies, 19 nov. 2024, One Voice, n° 487936).
• Caractère sérieux et droit de l’Union : la question portant sur des dispositions législatives qui se bornent à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d’une directive n’est pas sérieuse, sauf mise en cause d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France (CE, 8 juill. 2015, n° 390154).
• Interprétation jurisprudentielle constante : tout justiciable peut contester, par une QPC, « la portée effective qu’une interprétation jurisprudentielle constante confère à cette disposition » (Cons. const., 6 oct. 2010, n° 2010-39 QPC, cons. 2). Le Conseil d’État reprend la formule et l’applique à sa propre jurisprudence : saisi d’une question visant, au travers de l’article 23-5, sa règle constante sur les moyens nouveaux en cassation, il juge qu’elle n’est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux (CE, 6 juin 2018, n° 411510).
• Priorité et droit de l’Union : la priorité a « pour seul effet d’imposer, en tout état de cause, l’ordre d’examen des moyens » et ne restreint pas la compétence du juge pour assurer la supériorité des traités et du droit de l’Union (Cons. const., n° 2009-595 DC, cons. 14). Le juge administratif, « juge de droit commun de l’application du droit de l’Union européenne », peut en assurer l’effectivité au terme de l’examen de la question ou, lorsque l’urgence le commande, à tout moment de cette procédure, et saisir la Cour de justice à tout instant (CE, 14 mai 2010, n° 312305). La Cour de justice admet le caractère prioritaire de la procédure, à condition que les juridictions nationales restent libres de la saisir à tout moment, d’assurer la protection provisoire des droits issus du droit de l’Union et de laisser inappliquée, à l’issue de la procédure, la loi contraire à ce droit (CJUE, gr. ch., 22 juin 2010, Melki et Abdeli, C-188/10 et C-189/10).
• Dispositions non législatives : seule une disposition législative peut faire l’objet d’une QPC ; celle qui vise une stipulation conventionnelle est irrecevable (CE, 14 mai 2010, n° 312305). Les dispositions d’une ordonnance non ratifiée relevant du domaine de la loi, une fois expiré le délai d’habilitation, « doivent être regardées comme des dispositions législatives » (Cons. const., 28 mai 2020, n° 2020-843 QPC, Force 5, pt 11 ; n° 2020-851/852 QPC du 3 juill. 2020). Le Conseil d’État en déduit que leur contestation au regard des droits et libertés n’est recevable qu’au travers d’une QPC, sans que cela fasse obstacle à l’annulation de l’ordonnance pour d’autres motifs (CE, Ass., 16 déc. 2020, Fédération CFDT des Finances et autres, n° 440258) ; après une censure à effet immédiat, il annule rétroactivement les dispositions en cause (CE, sect., 26 juill. 2022, UNSA Fonction publique, n° 449040).

La population étudiée réunit les décisions du Conseil d’État qui statuent sur le renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité, de janvier 2022 au 14 octobre 2026 : décisions rendues sur une question posée devant lui par mémoire distinct, à l’appui d’un recours en premier et dernier ressort, d’un pourvoi, d’un appel ou d’un référé, et décisions rendues sur une question que lui transmet un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel. Les refus de renvoi prononcés dans les motifs d’une décision qui règle le fond du litige n’en font pas partie : le rapport porte sur les décisions dont la question de constitutionnalité est l’objet.

Chaque décision a été lue : solution du dispositif, condition retenue ou défaillante, disposition contestée, droits et libertés invoqués, voie de saisine. Les questions renvoyées ont ensuite été rapprochées des décisions du Conseil constitutionnel rendues jusqu’au 4 novembre 2026.

Le Conseil d’État renvoie 107 questions et en refuse 216 : rapporté aux décisions qui statuent sur le renvoi, le taux de renvoi s’établit à 33 %. Quatre des cinq non-lieux tiennent à ce que le Conseil constitutionnel est déjà saisi de la même question (article R. 771-18 du code de justice administrative).

La part des renvois varie d’une année à l’autre sans tendance continue : elle est la plus faible en 2023 et la plus forte en 2022 et en 2026. Ces taux portent sur les décisions consacrées à la question de constitutionnalité ; ils ne se comparent pas aux taux que publie le Conseil d’État dans son rapport public (28,9 % en 2022, 14,7 % en 2023), dont l’unité de compte est la question posée et non la décision.

Les renvois partiels (12) concernent des décisions saisies de plusieurs questions ou de plusieurs dispositions, dont le Conseil d’État ne renvoie qu’une partie.

Sur les 216 refus, la condition qui fait défaut se répartit ainsi (un refus peut en retenir plusieurs) :

Dans 123 refus, soit 57 %, la décision ne retient aucun autre motif que l’absence de nouveauté et de sérieux, au terme d’un examen des griefs qui prend souvent la forme d’une réponse au fond : la disposition est confrontée au principe invoqué, et le Conseil d’État juge qu’elle ne le méconnaît pas. Les motifs tirés de la recevabilité, de l’applicabilité au litige ou de la nature de la disposition ne figurent que dans 37 refus, soit un sur six.

La disposition déjà déclarée conforme n’est opposée que 14 fois ; le changement des circonstances, examiné dans 14 décisions, conduit au renvoi dans 5 d’entre elles.

Le Conseil d’État fonde 92 de ses 107 renvois sur le seul caractère sérieux de la question, 7 sur sa seule nouveauté et 8 sur l’une et l’autre. La nouveauté, entendue strictement depuis la décision du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2009, ne joue que pour une norme constitutionnelle dont le Conseil constitutionnel n’a pas encore fait application : le droit des générations futures invoqué contre le stockage géologique profond, l’article 8 de la Charte de l’environnement, le dernier alinéa de l’article 77 de la Constitution pour la Nouvelle-Calédonie.

Le réexamen d’une disposition déjà déclarée conforme suppose un changement des circonstances, de droit ou de fait. Le Conseil d’État en retient l’existence dans cinq renvois : la jurisprudence de 2020 et 2021 sur les conditions indignes de détention pour la garde à vue, la révision constitutionnelle de 2007 pour le corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie, la jurisprudence ultérieure du Conseil constitutionnel sur la déchéance des parlementaires.

Les questions qui visent la portée qu’une interprétation jurisprudentielle constante confère à la disposition sont rares (10 décisions, 3 renvois).

Deux voies d’accès. 222 questions sont posées devant le Conseil d’État lui-même ; 101 lui sont transmises par un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel. Le taux de renvoi est voisin dans les deux cas (32 % et 37 %) : la question qui a franchi le premier filtre n’a guère plus de chances de franchir le second. Parmi les questions posées devant lui, celles qui accompagnent un recours en premier et dernier ressort (148) dominent celles qui accompagnent un pourvoi en cassation (71), avec des taux de renvoi semblables (31 % et 30 %).

Les auteurs. Les particuliers posent 126 questions, dont 37 sont renvoyées ; les entreprises 55 (23 renvois), les associations 38 (13), les collectivités territoriales 27 (11), les syndicats 25 (2). Les questions des entreprises et des collectivités sont renvoyées dans plus de deux cas sur cinq.

Les textes les plus souvent contestés.

Le code général des impôts et le code général des collectivités territoriales concentrent les renvois. Aucune des questions dirigées contre le code de la sécurité sociale n’est renvoyée ; la loi d’orientation sur l’éducation de 1989 ne figure dans le tableau que par une série de dix décisions identiques du 4 mars 2025, toutes de refus.

Le Conseil constitutionnel rattache à l’article 9 de la Déclaration de 1789 le droit de se taire, dont il fait application aux procédures disciplinaires dans sa décision relative aux magistrats (Cons. const., 26 juin 2024, n° 2024-1097 QPC). Le Conseil d’État a été saisi de 20 questions portant sur l’information de la personne poursuivie sur son droit de se taire ; il en renvoie 13, toutes entre avril 2024 et juin 2026, après avoir refusé en juin 2023 de renvoyer la question relative à la procédure disciplinaire des magistrats du siège.

Sur ces 13 renvois, le Conseil constitutionnel prononce 8 non-conformités, le plus souvent avec abrogation différée et réserve transitoire, et 4 déclarations de conformité. Le Conseil d’État refuse en revanche de renvoyer la question pour plusieurs procédures, dont celles des pharmaciens, de la CNIL lors de ses contrôles et des mesures de police administrative en matière sportive.

Hors droit de se taire, la part des non-conformités parmi les questions renvoyées et déjà jugées est de 31 % (28 sur 91).

Sur les 107 questions renvoyées, 104 ont été jugées au 4 novembre 2026 ; les 3 autres, renvoyées en septembre et octobre 2026, étaient pendantes. Le Conseil constitutionnel statue dans un délai médian de 86 jours après la décision de renvoi (de 49 à 100 jours), conformément au délai de trois mois que lui impartit l’article 23-10 de l’ordonnance du 7 novembre 1958.

Une question renvoyée sur trois aboutit à une non-conformité (35 %) ; dans la moitié de ces cas (18 sur 36), le Conseil constitutionnel diffère l’abrogation. Le renvoi ne préjuge donc pas de l’inconstitutionnalité : plus de la moitié des questions renvoyées se concluent par une déclaration de conformité pure et simple.

Les non-conformités sont rares parmi les questions renvoyées en 2022 et en 2023 ; elles concernent près d’une question sur deux renvoyée en 2024 et en 2025, années où se concentrent les renvois relatifs au droit de se taire.

Les dix décisions qui suivent montrent comment le Conseil d’État applique chacune des conditions du renvoi, et ce que le Conseil constitutionnel en fait.

La nouveauté, réservée aux normes constitutionnelles inexplorées. Saisi par une soixantaine d’associations, de syndicats agricoles et de particuliers opposés au projet Cigéo, le Conseil d’État renvoie la question tirée d’un droit des générations futures et d’un principe de fraternité entre générations, au seul motif qu’elle « soulève une question nouvelle » (CE, 6e-5e ch. réunies, 2 août 2023, n° 467370) ; le Conseil constitutionnel déclare les dispositions conformes (Cons. const., 27 oct. 2023, n° 2023-1066 QPC). Il tient de même pour nouvelle la question tirée de l’article 8 de la Charte de l’environnement, « dont le Conseil constitutionnel n’a pas fait application à ce jour », qui reprochait à la loi de ne pas étendre aux établissements de spectacle fixes l’interdiction de détenir des animaux non domestiques applicable aux établissements itinérants (CE, 6e-5e ch. réunies, 19 nov. 2024, n° 487936) ; les dispositions sont déclarées conformes (Cons. const., 14 févr. 2025, n° 2024-1121 QPC). La question de l’atteinte portée au droit d’asile par les règles de transfert des demandeurs vers l’État responsable de l’examen de leur demande est jugée présenter « un caractère sérieux et nouveau » (CE, 10e-9e ch. réunies, 2 avr. 2025, n° 491849) ; le Conseil constitutionnel prononce un non-lieu (Cons. const., 27 juin 2025, n° 2025-1144 QPC).

Le changement des circonstances, porte du réexamen. Le Conseil d’État renvoie la question des conditions matérielles de la garde à vue, bien que certaines dispositions aient déjà été déclarées conformes, la jurisprudence de 2020 et 2021 sur les conditions indignes de détention étant susceptible de constituer un changement des circonstances (CE, 10e-9e ch. réunies, 13 juill. 2023, n° 461605) ; le Conseil constitutionnel déclare les dispositions conformes sous réserve (Cons. const., 6 oct. 2023, n° 2023-1064 QPC). Il juge que la révision de l’article 77 de la Constitution en 2007 « constitue un changement de circonstances de droit » justifiant le réexamen du corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie, déclaré conforme en 1999 (CE, 10e-9e ch. réunies, 24 juin 2025, n° 502716) ; les dispositions sont de nouveau déclarées conformes (Cons. const., 19 sept. 2025, n° 2025-1163/1167 QPC). Il retient aussi les « précisions jurisprudentielles » du Conseil constitutionnel sur la déchéance des parlementaires pour renvoyer la démission d’office d’un membre du congrès de la Nouvelle-Calédonie condamné à une inéligibilité avec exécution provisoire (CE, 10e-9e ch. réunies, 26 juin 2025, n° 499627) ; la disposition est déclarée conforme (Cons. const., 3 oct. 2025, n° 2025-1168 QPC).

Les bornes du filtre. Une disposition qui se borne à tirer les conséquences nécessaires d’un règlement européen ne peut être contestée qu’en mettant en cause une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France : à défaut, la question « n’est pas au nombre de celles qu’il appartient au Conseil d’État de transmettre » (CE, 3e-8e ch. réunies, 23 juill. 2026, n° 511036). Saisi d’une question qui critique, par les mêmes motifs, une disposition déjà renvoyée, le Conseil d’État juge qu’il n’y a pas lieu d’y statuer, en application de l’article R. 771-18 du code de justice administrative (CE, 1re-4e ch. réunies, 14 oct. 2026, n° 517850). Une disposition déjà renvoyée mais non déclarée conforme, le Conseil constitutionnel ne s’étant prononcé que sur une autre partie de l’article, peut en revanche être renvoyée de nouveau : c’est le cas du I de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, pour la notification des griefs par l’Autorité des marchés financiers (CE, 6e-5e ch. réunies, 30 avr. 2026, n° 509749) ; les dispositions sont déclarées conformes (Cons. const., 10 juill. 2026, n° 2026-1213 QPC).

Le juge d’appel qui renvoie lui-même. Juge d’appel en matière électorale, le Conseil d’État annule l’ordonnance qui avait rejeté la protestation comme tardive, en tant qu’elle refusait de transmettre la question, et renvoie lui-même la question de l’incompatibilité du mandat de député avec celui de conseiller de la métropole de Lyon, que le code électoral ne mentionne pas alors qu’il vise le mandat de conseiller départemental (CE, 9e-10e ch. réunies, 9 oct. 2023, n° 475884) ; le Conseil constitutionnel déclare la disposition conforme sous réserve (Cons. const., 1er déc. 2023, n° 2023-1073 QPC).

Lire une décision de renvoi. Le renvoi atteste qu’une question est sérieuse ou nouvelle, non que la loi est contraire à la Constitution : les huit questions renvoyées présentées ici se concluent par une conformité, une conformité sous réserve ou un non-lieu.

Le premier débat porte sur la nature de l’office du filtre. Le Conseil d’État ne peut jamais déclarer une loi contraire à la Constitution, mais son refus de renvoyer, rendu en dernier ressort, clôt l’accès au juge constitutionnel : la question est de savoir si ce refus n’est qu’une décision de procédure ou s’il vaut appréciation de la constitutionnalité de la loi. Le groupe de travail commun au Conseil d’État et à la Cour de cassation, coprésidé par Jacques-Henri Stahl et Nicolas Maziau, affirme que le juge du filtre n’est « pas stricto sensu juge de la constitutionnalité de la loi », tout en admettant qu’il lui arrive de ne pas renvoyer en adoptant une démarche et des motifs proches de ceux du Conseil constitutionnel (rapport, 2018). Isabelle Boucobza soutient au contraire que l’appréciation du caractère sérieux conduit les cours suprêmes, « immanquablement », à exercer un contrôle de constitutionnalité des lois, et que le double filtre organise une « concurrence faussée » au profit des juridictions suprêmes (RDH 2022, n° 21). Alex Chauvet a consacré sa thèse à vérifier, sur l’ensemble des décisions de renvoi et de non-renvoi et, lorsqu’ils sont accessibles, sur leurs documents préparatoires, si la comparaison de l’office des deux cours avec un contrôle de constitutionnalité est justifiée (thèse, Bordeaux, 2018). François Séners, membre du Conseil constitutionnel, relève que certains auteurs qualifient les juges du filtre, et d’abord les premiers juges saisis, de « juge de constitutionnalité de droit commun », et leur préfère l’expression de « juges de constitutionnalité de première ligne » (discours du 31 mars 2023).

Le caractère sérieux concentre la discussion. Le même groupe de travail voit dans l’appréciation du caractère sérieux ou nouveau de la question « le cœur de l’office du juge du filtre », difficile à systématiser, surtout pour le caractère sérieux, parce que la solution dépend étroitement de la rédaction de la disposition et de l’argumentation qui la critique ; il observe que certaines décisions de non-renvoi énoncent une interprétation conforme qui prend les devants sur une éventuelle réserve du Conseil constitutionnel, le juge étant alors conduit à arbitrer entre renvoyer et interpréter lui-même. Le Conseil d’État présente l’examen du sérieux comme plus strict que celui, propre aux juges du fond, de la question qui n’est « pas dépourvue de caractère sérieux », et précise qu’un renvoi ne préjuge en rien de l’inconstitutionnalité (dossier thématique, mise à jour de décembre 2019). Marthe Fatin-Rouge Stefanini rappelle que ce critère était le plus attendu, parce que déterminant pour le bon fonctionnement de la procédure, et que le Conseil d’État n’a pas été épargné par la critique de certaines décisions de non-renvoi (in La QPC : vers une culture constitutionnelle partagée, 2015). Marina Kalara montre que les juges du filtre contrôlent parfois le fond des moyens et interprètent ainsi la Constitution, tout en s’appuyant largement sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel, leur autonomie portant plutôt sur l’interprétation de la loi (RDH 2022, n° 21). François Séners rappelle, du côté du Conseil constitutionnel, que le filtrage a été conçu pour écarter les saisines fantaisistes, « en aucune façon pour faire barrage à un questionnement pertinent ».

La comparaison avec la Cour de cassation nourrit le reproche de sévérité. Selon le groupe de travail, de 2010 à 2017, le taux de renvoi du Conseil d’État est resté « de l’ordre de 25% des questions posées », quand celui des chambres civiles de la Cour de cassation baissait de 25 % en 2011 à 12 % en 2017 et que celui de la matière pénale s’établissait à 10 % en 2017 ; le rapport conclut néanmoins à la convergence des solutions sur l’office du filtre, les différences tenant surtout aux règles de procédure. En amont, les tribunaux administratifs n’ont transmis au Conseil d’État, de 2010 à 2021, que 419 des 5 453 questions dont ils étaient saisis, soit « un peu moins de 8% » (F. Séners). Marthe Fatin-Rouge Stefanini et Caterina Severino jugent que le filtrage opéré par les deux ordres de juridiction « paraît sévère » (propos conclusifs, 2017). Les chiffres du présent rapport (107 renvois pour 216 refus de 2022 à 2026, soit 33 % des décisions qui statuent sur le renvoi) ne se comparent pas terme à terme à ceux du groupe de travail, qui rapporte les transmissions aux questions posées sur une autre période.

Le contrôle de l’interprétation jurisprudentielle place le juge du filtre en position délicate. Le groupe de travail constate que les deux cours admettent désormais, dans la ligne de la doctrine du droit vivant, que leur propre interprétation s’incorpore à la disposition législative et peut être contestée par une QPC, à condition que la critique se rattache à une disposition législative et non à une règle purement jurisprudentielle. Marthe Fatin-Rouge Stefanini et Caterina Severino relèvent que l’appréciation du caractère sérieux n’est pas toujours compréhensible lorsque la question a pour objet l’interprétation donnée par les cours suprêmes elles-mêmes. François Séners souligne que le filtrage impose alors un examen global du texte et de la jurisprudence qui l’applique, qu’il salue comme un « bel exercice d’introspection juridique ».

L’articulation avec le contrôle de conventionnalité et le bilan de quinze ans de QPC prolongent ces débats. La priorité, réduite par le Conseil constitutionnel, le Conseil d’État et la Cour de justice à un ordre d’examen des moyens, laisse au juge administratif la maîtrise du contrôle de conventionnalité. Pour les lois de transposition, Corantin Courbaron montre que l’office du juge du filtre n’est pas un simple « sas procédural » : la recherche d’une équivalence de protection en droit de l’Union, peu explicitée, fait de l’identité constitutionnelle « un instrument de restriction du renvoi des QPC » dans ce contentieux (AJDA 2026). Pour les dix ans de la procédure, le numéro hors-série de Titre VII d’octobre 2020 (« QPC 2020, les dix ans de la question citoyenne »), rattaché au programme QPC 2020 et à l’appel à projets du Conseil constitutionnel, s’ordonne autour des porteurs de la QPC, de son droit et de sa pratique, de ses effets institutionnels et juridictionnels et de dix ans de jurisprudence ; il aborde le filtrage principalement à travers le traitement des questions par les juges du fond (sommaire, QPC 360°). François Séners rapporte qu’à l’occasion de ces travaux, plusieurs universitaires avaient relevé des « freins culturels » pour le juge du fond lorsqu’il s’agit de se prononcer sur la loi.

La lecture systématique des décisions éclaire trois débats.

• L’office du filtre. Plus de huit refus sur dix reposent sur l’absence de caractère sérieux, au terme d’une confrontation de la disposition au principe invoqué. Le constat donne un appui chiffré à la thèse selon laquelle l’appréciation du sérieux conduit le juge du filtre à un examen de constitutionnalité, même s’il ne peut jamais déclarer la loi contraire à la Constitution.
• La sévérité du filtre. Le taux de renvoi des décisions consacrées à la question (33 %) et la part des non-conformités parmi les questions renvoyées (35 %) n’accréditent pas l’idée d’un barrage : le Conseil d’État renvoie une question sur trois, et le Conseil constitutionnel censure une question renvoyée sur trois.
• Le renouvellement par la jurisprudence constitutionnelle. L’extension du droit de se taire aux procédures de sanction montre comment une décision du Conseil constitutionnel suscite une série de questions que le Conseil d’État renvoie ensuite, procédure par procédure.

• Alex Chauvet, Le renvoi et le non-renvoi des questions prioritaires de constitutionnalité par le Conseil d’État et la Cour de cassation : étude d’une contribution originale au contrôle de constitutionnalité de la loi promulguée en France, thèse, Université de Bordeaux, 2018 — HAL
• Groupe de travail commun au Conseil d’État et à la Cour de cassation sur la question prioritaire de constitutionnalité (J.-H. Stahl et N. Maziau, prés.), rapport mis à jour en 2018, publié à la Revue française de droit constitutionnel, 2019, n° 117, p. 3-28 — Conseil d’État ; RFDC
• Isabelle Boucobza, « Le double filtrage de la QPC ; Une mise en concurrence “faussée” entre les interprètes ? », La Revue des droits de l’homme, n° 21, 2022 — OpenEdition
• Marina Kalara, « L’interprétation de la Constitution par le Conseil d’État et la Cour de cassation dans la procédure de la QPC : liberté et contraintes », La Revue des droits de l’homme, n° 21, 2022 — OpenEdition
• Corantin Courbaron, « L’identité constitutionnelle devant les juges du filtre », Actualité juridique Droit administratif, 2026 — HAL